Czy istnieje modelowe rozwiązanie regulacji prawnych w zakresie polityki regionalnej?

Polityka regionalna w ujęciu dla Unii Europejskiej wiąże się z działaniami podejmowanymi w celu zmniejszania różnic pomiędzy wysoko rozwiniętymi a rozwijającymi się członkami Unii Europejskiej i państwami niedawno przyłączonymi do wspólnoty. Strategia jest skierowana na rozwój najbiedniejszych regionów, które cierpią z powodu niedostatku środków potrzebnych do osiągnięcia progresu. W tym celu potrzebne jest dobrze skodyfikowane prawo służące zagwarantowaniu rzeczywistego udziału władz lokalnych i regionalnych w jednoczeniu Europy, wspieraniu współpracy regionów trans granicznych, kooperacji władz interregionalnych i intraregionalnych oraz poprawie konkurencyjności biedniejszych regionów. Prawo w zakresie polityki regionalnej charakteryzuje się zróżnicowaniem. Wyróżniamy prawo międzynarodowe publiczne, prawo wewnętrzne Unii Europejskiej oraz prawo krajowe. Niestety, w tej dziedzinie przepisy są nieostre oraz istnieje wiele instytucji realizujących politykę regionalną w Europie, co niekorzystnie wpływa na niwelowanie różnic.







Do prawa międzynarodowego publicznego możemy zaliczyć akty formalno-prawne członków Rady Europy takie jak na przykład: Konwencja Madrycka z 1980 roku, dotycząca współpracy między władzami terytorialnymi państw członkowskich Rady Europy oraz Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 1991 roku, nadająca swoistą autonomię polityczną jednostkom samorządu lokalnego.
Prawo Unii Europejskiej jest najbogatszym rozdziałem prawa dotyczącego polityki regionalnej, z tego względu, iż zawiera w sobie zarówno prawo wtórne jak i pierwotne. Do prawa pierwotnego możemy zaliczyć między innymi Jednolity Akt Europejski z 1986 r., mający na celu wzmocnienie współpracy między państwami członkowskimi i Traktat z Maastricht z 1992 roku dotyczący umocnienia spójności gospodarczej Unii (wprowadzający politykę regionalną do traktatów założycielskich). Prawo wtórne obejmuje akty normatywne Komisji Europejskiej, Rady Ministrów oraz Parlamentu Europejskiego z rozporządzeniami, decyzjami, dyrektywami i zaleceniami włącznie.
Oprócz tego, politykę regionalną reguluje również prawo krajowe. Przejawia się ono między innymi w ustawach dotyczących samorządu terytorialnego. W polskim porządku prawnym najwyższym dokumentem w tej dziedzinie jest konstytucja.
Tak jak wspomniałem wcześniej, istnieje mnoga liczba instytucji zajmujących się polityką regionalną w Europie. Wśród organizacji pozarządowych możemy wyróżnić np.: Stowarzyszenie Europejskich Regionów powołane do życia w 1971 roku; Rada Regionów Europejskich powstała w 1972 roku i Związek Wielkich Miast utworzony w 1985 roku. Zajmują się między innymi: reprezentowaniem interesów gmin przygranicznych, oddziaływaniem na instytucje europejskie oraz promowaniem współpracy między państwami. Mimo wszystko, tego typu organizacje są jedynie grupami nacisku i nie mają realnej władzy nad strategią rozwoju regionalnego. Im bardziej dana instytucja jest w stanie oddziaływać na organy Unii Europejskiej, tym większy jest jej wpływ na politykę regionalną Europy.
Najważniejszą organizacją międzyrządową w tej dziedzinie jest Rada Europy i działający pod jej auspicjami Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych, powołany do życia w 1994 roku jako organ doradczy. W izbach władz lokalnych i regionalnych zasiadają przedstawiciele władzy terytorialnej. W grupach roboczych kongresu odbywają się prace legislacyjne. Dzięki tej działalności Rada Europy przyjęła serię dokumentów regulujących strategię regionalną państw członkowskich. Wśród nich można wymienić: Konwencję Madrycką z 1980 roku, Europejską Kartę Samorządu Lokalnego z 1985 roku i Europejską Kartę Samorządu Regionalnego. W związku z tym ma on duży wpływ na kształtowanie strategii regionalnej państw członkowskich Rady Europy. Jego celem jest zagwarantowanie rzeczywistego udziału władz terytorialnych w procesie jednoczenia Europy. Od 2005 roku podjął współpracę z Komitetem Regionów z powodu zbieżności celów obu jednostek (co pozytywnie wpływa na rozwój regionalizacji w Europie).
Komisja Europejska jest bardzo ważnym organem Unii Europejskiej, kształtującym jej politykę regionalną poprzez tworzenie prawa w tej dziedzinie. Pod auspicjami KE, w zakresie strategii regionalnej, działają dwa komitety: Komitet do spraw polityki regionalnej Komisji Europejskiej (powołany w 1975 roku) i Komitet doradczy dla rozwoju i rekomendacji regionów (powołany w 1988 roku).
Pod względem usystematyzowania prawodawstwa Unii Europejskiej korzystnym czynnikiem mogłoby być uchwalenie konstytucji europejskiej. Podobnie jak ustawa zasadnicza Polski, konstytucja UE regulując i nadając kierunek polityce regionalnej wprowadziłaby nową jakość w zakresie polityki regionalnej.
Na szczeblu krajowym, strategię regionalną ustanawiają rządy poszczególnych państw Europy. Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 1985 roku i Europejska Karta Samorządu Regionalnego wprowadzają również swoistą autonomię w prowadzeniu polityki regionalnej województw, powiatów i gmin (odnosząc się do Polski). Zasada subsydiarności i decentralizacja prowadzenia strategii regionalnej pozytywnie wpływa na wzrost konkurencyjności regionów. Dzięki europejskim funduszom strukturalnym najmniejsze podmioty posiadają środki do działań a akty prawa międzynarodowego gwarantują ich swobodę podejmowania inicjatyw. Wyzwaniem dla tych instytucji jest właściwe wykorzystanie dotacji unijnych, dlatego w prawie Unii Europejskiej istnieje zapis na temat systemu zarządzania i kontroli funduszy. Audytu dokonują niezależne od siebie (a także od organów zarządzających) instytucje.
Podsumowując, ani prawo wspólnotowe, ani prawo krajowe (w przypadku Polski) nie jest doskonałe. Często dochodzi do sytuacji, w których pieniądze są trwonione poprzez szereg nieprawidłowości w dysponowaniu dotacjami. Zbyt rozbudowany aparat administracyjny i brak jednolitego źródła prawa w polityce regionalnej utrudnia niwelowanie różnic pomiędzy regionami. Niekiedy, niezbędne jest rozstrzyganie sporów drogą sądową. Mimo prowadzenia wspólnych przedsięwzięć przez organizacje działające na rzecz rozwoju biedniejszych regionów, takich jak: Hiszpania, Portugalia, południowe Włochy oraz Europa Wschodnia i Środkowowschodnia, wciąż istnieje wielka przepaść pomiędzy nimi a bogatszymi częściami Europy. Tak jak już wcześniej wspomniałem, sposobem mogłoby być uchwalenie wspólnej konstytucji dla Unii Europejskiej i zawarcie w niej metod rozwiązywania problemów w dziedzinie polityki regionalnej tak rozbudowanego systemu prawnego, jakim jest system Unii Europejskiej.


Maciej Przychodzeń